回顾静安大火 家财险陷入尴尬局面

征用行为的目的在于事实上占有和使用财产，法律上使用权的合法转移反而是一种附带效果，因此征用行为生效于有权征用主体的单方决定，而不以决定是否已送达权利人为要件。

某种意义上，法兰克福宪法的失败确立了事实优先的逻辑，而后出现的北德意志联邦的宪法、1871年第二帝国宪法，乃至各个邦国自己制定、颁布的宪法，几乎都可以被视为一种针对现有政治状况的事后追认。反过来说，某些社会事实的存在本身就能够诱发人们做出相对一致的行动选择，即产生一定的约束力。

由此可见，其一，黑、红、金三色旗的涵义主要体现在精神层面。随着时间与空间的大幅压缩，原本处于不同社会阶层的人们之间的差距不断缩小，同时又被新出现的隔阂阻断，社会的组织和管理模式开始出现显著的变化。魏玛宪法完整地延续了这一属性，并且试图把这种思考问题的方式延伸到更多的、非物质化的领域，例如运用民主这样一套有利于社会整合的现代技术重新组建并且管理国家。在普罗伊斯的改造之下，脱离君主制的Reich更像是一个民族国家（Nation）。而后，带有革命宣言性质的宪法，无论是不是以宪法典的形式表现出来，都试图建立一个前所未有的政治框架，以便消除旧有弊政残存的影响，并且抵御其复发的可能。

与英、法、美三国不同，德国铁路在其发展的起步阶段缺乏统一而稳定的政治基础。魏玛时代的政治家们再度面临国家铁路网的统一性问题。可以看到，在戒严时期，由于到了不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全之境地，应急主体也可以征用政府机关的财产。

此疫情期间，中央和地方各级政府为疫情防控工作调动了大量人力物力，应对紧急情况频频需要临时征用物资。其次，目前的一些有关征用的规定和措施不符合或不完全符合我国《宪法》有关征用的规定，混淆了调用和征用的区别，把本来可以直接使用的更加高效的调用手段错误地当作征用来使用，使得本来可以提高效率解决突发公共卫生事件的行动受阻放缓。在此限制下，调用主体一般只得在同一组织系统中居于高位，在权限范围内自上而下地实施调用行为。三、应急征用权限的运行范围 应急征用权限的运行范围系指这项权力所指向的客体范围。

[13]然而，根据我国《突发事件应对法》52条，只能由县级以上人民政府而其非职能部门来征用劳务和公共服务。政府如果处置得当、措施得力，就可以从中获取很多合法性资源。

[33]相应地，财产返还与补偿也是征用主体应积极履行的法定义务，需要在程序规定中予以明确。然而，目前多个地方征用规范中都规定，受偿人应当在收到补偿通知之日起一定期限内（三个月到一年不等），向征用主体书面提出补偿申请。参见王错：《我国国家公法责任体系的构建》，载《清华法学》2015年第3期。理论上，比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个方面。

参见〔英〕马丁·洛克宁：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第85页。因此在突发事件中，征用的对象一般并不包括国有财产。作者简介：张亮，上海社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员。尤其是，能通过市场机制获取的应急物资，原则上不得通过应急征用的方式获取。

[10]参见前注[1]，李飞主编书，第40页。并且，事实上，征用行为都是先征用再补偿，不同于征收行为的先补偿再征收，其补偿的时效性要求可以有所降低。

即便名义上政府作出征用决定，其实质上也是征收。如此既符合依法行政的规范要求，也可以提高征用决定的可接受性，是削弱征用行为强权色彩，增强行政正当性的必要方式。

一般的当然负担指以平等、抽象的方式为某个公共团体的所有成员设定的，不涉及特别利益的服务、劳务或者实物给付，源自个人对公共福祉所承担的社会责任。（三）公私财产皆可成为征用对象 一般认为，私有财产理应是应急征用的对象，但是此次新冠肺炎疫情中出现的征用国有财产情形却引发争议。例如，我国《戒严法》17条规定：根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。[35]参见前注[5]，刘连泰文。该法第52条第1款中的征用内容，是对第12条规定的可征用财产的详细列举，包括设备、设施、场地、交通工具和其他物资，并没有超出该法第12条的财产范畴。参见《北京市财政局转发财政部、国家税务总局关于调整部分行业在非典疫情期间税收政策的紧急通知》（京财税［2003］914号）。

1.特别法优于一般法 根据我国《立法法》92条的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。返还财产发生在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，征用主体应当及时主动而为。

若以权利人属地为标准，将导致大量征用行为不可能实施。征用行为的目的在于事实上占有和使用财产，法律上使用权的合法转移反而是一种附带效果，因此征用行为生效于有权征用主体的单方决定，而不以决定是否已送达权利人为要件。

因此，应急征用主体应当缩限解释为县级以上人民政府。反对者认为，政府物资不得被征用，国有财产只能被征调。

由于实施不当所导致的一些争议，引发了学界对应急征用制度的关注。[13]参见胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2015年版，第405页。[3]进一步而言，这种配合义务还可以分为一般的当然负担与特别牺牲。因此，理论和实践中会对我国《突发事件应对法》12条所规定的应急征用主体是否包括有关部门产生争议。

在政府物资不得征用的观点的基础上，有观点进一步提出，应当由调用措施来补充应急管理中的政府物资利用制度。在此基础之上，有条件的地区应当鼓励在实施征用时佩戴执法记录仪等设备辅助记录和留痕。

[32]如非典期间被有关地方政府征用的医院、宾馆，在征用结束后的一段时间内仍无法正常营业而遭受的损失，也可以由征用机关给予多种形式的补偿。如防汛抗洪时，凡是应急流域的过往船只都可以征用来救灾，不会在此时追问船只来自何处，其所有人住所地在哪儿。

王宏建、刘辉：《应急征用制度完善研究》，载《河南财经政法大学学报》2020年第1期。3.我国《突发事件应对法》12条的主体范围并未因其第52条的规定而缩限 在同一部法律中，只有针对同一事项的特别规定与一般规定不一致时，才适用特别规定。

与此同时，也有必要承认，这个过程中暴露出了应急管理法治的诸多问题，在付出生命和财产的惨重代价之后，这些应急征用制度的实践经验尤为宝贵，同时，应急征用作为现代行政中适用最普遍的紧急权力，也应当在法释义学上得到充分重视。参见张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第121页。注释: [1]参见李飞主编：《〈中华人民共和国突发事件应对法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2014年版，第45页。虽然征用行为是在本区域实施，但是针对其他地区的国有应急物资，能否征用，也应当考量这种整体影响。

[18]参见前注[5]，王磊文。根据该法第52条的不完全列举，财产可以是设备、设施、场地、交通工具和其他物资等有形的动产或不动产，但是该条款并未明确一些特殊财产（如消耗品、财产性权利、国有资产、过境物资等）能否被征用。

通过应急管理制度的体系性考察，可以发现，司法部在疫情期间发布的《意见》中及时补充了应急征用实施应当遵循法定审批和登记造册义务。1.我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》并不必然构成一般法与特别法的关系 虽然传染病疫情与突发公共卫生事件在一定条件下存在密切关联，甚至在事实上会有高度重合，但是我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》的立法目的、调整对象和规范内容均有重大差异。

由于具体行政活动中的公共利益是复杂的，并非所有国有财产都能受到特定执法机关的支配。二是我国《突发事件应对法》中的特殊规定优于一般规定。